淄博市周村区人民政府

行  政  复  议  决  定  书

                                                             周政复〔2022〕29号

申请人牛某某。

被申请人淄博市周村区自然资源局。

申请人不服被申请人淄博市周村区自然资源局于2022年10月27日作出的周自然资罚字〔2022〕第8039号《自然资源行政处罚决定书》，提出行政复议申请，本机关于2022年12月20日收到行政复议申请书，依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：请求依法撤销被申请人作出的周自然资罚字〔2022〕第8039号行政处罚决定书。

申请人称：《行政处罚决定书》认定事实错误，程序违法。理由如下：

（一）根据某镇党委政府文件精神，经村两委及全体党员、村民代表讨论通过，某村委会将调整出的部分土地承包给村民种树。某村委会通过招投标的形式将X亩林地对外发包，其中牛某某中标X亩，自2002年10月起承包经营种植速生杨，树苗由镇政府免费提供，且每亩给予一次性奖励X元。

（二）2018年6月，某村委会将在上述林地上建成的钢结构温室大棚承包给牛某某，用于种植、养殖业。后经镇政府及区某执法大队同意，于2019年4月扩建为肉鸡养殖大棚，由牛某某继续承包经营。

（三）涉案土地系设施农用地，某村委会扩建养鸡棚项目属于设施农业建设，并未改变农用地的属性，不存在将农用地改为建设用地的违法事实。

（四）被申请人未依法向牛某某送达行政处罚决定书，程序违法。

综上所述，涉案土地系设施农用地，非基本农田，且肉鸡养殖大棚属于某村委会所有，某村委会系行政相对人，复议申请人系承包经营者，不应当成为处罚对象。故《行政处罚决定书》认定事实错误，程序违法。为维护复议申请人的合法权益，特依据《行政复议法》第六条第一项、第十一项的规定，申请行政复议，请予保护。

被申请人称：一、申请人所占用地块为基本农田并非林地。

《国土资源违法行为查处工作规程》中“占用基本农田的认定”规定，系将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围或位于基本农田保护区范围的，应当判定为占用基本农田。本案中，申请人违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田。

《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。因此，对于在基本农田（永久基本农田）上种树的行为违反了国家禁止性法律规定。根据《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定，永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木，不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，不得种植其他破坏耕作层的植物。通知印发前，已经种植的，由县级自然资源主管部门和农业农村主管部门根据农业生产现状和对耕作层的影响程度组织认定，能恢复粮食作物生产的，5年内恢复。本案中，申请人虽称种树行为系由经镇、村同意，但该行为不属于合法用地范围，所以，申请人称其占用地块为林地不符合法律规定。对于申请人占用基本农田种树行为，被申请人依照有关规定，未予查处，不属于行政复议范围。

二、占用永久基本农田发展设施农业应当办理合法用地手续。

《基本农田保护条例》第十七条规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定：各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）规定：养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。

本案中，申请人在未办理合法用地手续情况下，占用基本农田进行肉鸡养殖场建设违反了上述法律法规和政策规定，依法应当立案查处。

三、被申请人已依法向申请人送达行政处罚决定书。

依据《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条和《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条、第八十九条、第九十条、第九十一条规定，受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。

被申请人对申请人违法行为立案后，采取直接送达方式向申请人送达《接受调查通知书》《责令改正自然资源违法行为通知书》《文书送达地址确认书》《自然资源行政处罚事先告知书》《自然资源行政处罚决定书》，申请人均以各种理由拒绝在送达回证上签字。执法人员在送达回证均已注明。

四、认定违法主体正确。

《国土资源违法行为查处工作规程》规定，违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。本案中，经向申请人和申请人所在单位、地块所有权人某村村民委员会法定代表人调查询问，申请人自述补充材料，和调取申请人、某村村民委员会签订的《扶贫项目温室大棚承包合同》《某村扶贫大棚承包补充协议书》《营业执照》、身份证明等材料可以证实，在2019年4月份申请人改造扩建肉鸡养殖大棚之前，系由某村委建设的扶贫项目花卉种植大棚，该项目建设未违反国家禁止性规定，不属于违法占地行为。自2019年4月起，申请人自筹资金X余万元，将原种植大棚进行改扩建，改变了原种植用途。虽然申请人称将原种植大棚改扩建为肉鸡养殖大棚的行为已经镇政府、村委及畜牧、环保部门同意或验收，不存在明显故意违法行为，但不能改变其违法用地的性质，不能改变申请人是违法实施责任主体的事实。申请人于19XX年1月出生，至20XX年4月，已年满18周岁，系完全民事行为能力人的自然人。作为自然人，申请人于20XX年4月将原花卉种植大棚改建为肉鸡养殖大棚，且硬化地面，形成工厂化养殖场，是实际实施违法行为的当事人。被申请人认定违法主体正确。

五、被申请人的行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。

2022年7月8日，通过群众举报，被申请人发现申请人违法行为后，于2022年8月1日予以立案查处。立案之前，申请人曾签承诺书，将于2022年7月底前将垫路垃圾和肉鸡处清理完毕。后经调查询问、现场勘测、规划和地类认定、责令改正、法制审核、集体讨论、处理决定批准、处罚事先告知等法定程序，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

据上，本机关作出的周自然资罚字〔2022〕第8039号《自然资源行政处罚决定书》无论是从实体，还是从程序上均合法有效。依据《行政复议法实施条例》第四十三条“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。”的规定，依法应予维持本机关的具体行政行为。

经审理查明：被申请人根据违法线索举报，于2022年7月8日对该违法线索进行了核查，发现申请人有涉嫌擅自于2019年5月开始在周村区某镇某村村西约XXXX平米建设养鸡棚项目和倾倒垃圾的违法行为，申请人做出承诺，承诺于7月底将垃圾和肉鸡处理完毕；7月11日，被申请人将该情况抄告周村区某镇人民政府；2022年8月1日，被申请人将该案立案，同日给申请人下达《接受调查通知书》（周自然资调字〔2022〕第8039号），要求申请人于8月4日前携带材料到被申请人处接受调查；8月4日，在周村区自然资源局某村所办公室，被申请人处工作人员对申请人进行了询问，申请人在询问笔录中陈述：养鸡棚项目，2019年5月开工，6月份建成；养鸡棚建成以前是个钢结构扶贫大棚，是某村委建设的扶贫大棚，在申请人承包期间，经村委及镇政府同意对大棚进行了改造，并签订协议合同；这地块是否符合土地利用总体规划、有没有建设用地规划许可证、有没有办理土地手续，申请人均不清楚。8月8日，在周村区自然资源局某村所办公室，被申请人处工作人员对某镇某村村民委员会主任、村党支部书记毕某某进行了询问，毕某某在询问笔录中陈述：案涉土地在申请人建设以前是杨树林，申请人签的合同承包期间是2018年6月1日开始至2033年6月1日，和村里签订的扶贫项目温室大棚承包合同，2019年4月8日又和村委签订了扶贫大棚承包补充协议书；毕某某对该地块是否符合土地利用总体规划，不清楚；毕某某陈述该地块没有建设用地规划许可证，该项目没有办理土地手续。8月9日，被申请人对申请人的占地进行了现场勘测，勘测笔录中载明：动工时间是2019年5月，四至范围东至：某村村民委员会设施农用地；南至：某村村民委员会设施农用地；西至：某村村民委员会设施农用地；北至：某村村民委员会其他林地；建设现状或建设程度：完成投入使用；无合法手续。在被申请人出具的《土地案件占用地类及是否符合规划认定表》中显示，案涉该宗土地所有权归某村所有，占用农用地1350平方米；不符合土地利用总体规划1350平方米，其中占用永久基本农田1350平方米。2022年9月30日，被申请人作出《重大行政处罚法制审核意见书》，该《意见书》中载明，违法事实：当事人牛某某未经批准，于2019年5月开始在周村区某镇某村占用土地1350平方米建设养鸡棚项目，事实清楚，证据确凿，其行为已违反了《基本农田保护条例》第十七条规定，应认定为违法占用土地。处理意见：1.责令其退还非法占用的1350平方米土地给山东省淄博市周村区某镇某村村委民委员会；2.对非法占用的1350平方米土地按照30元/m²的标准并处罚款，计罚人民币40500元；3.限期拆除在非法占用的1350平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同日，被申请人作出法制审核意见：经审核，本机关对该案具有管辖权，违法事实清楚，证据确凿、充分，材料齐全，定性准确，适用法律法规或规章正确，行政处罚适当，程序合法。2022年10月17日，被申请人对该案进行了集体谈论，通过上述意见。10月20日，被申请人作出《自然资源行政处罚事先告知书》（周自然资罚先告字〔2022〕第8039号），送达当事人，当事人接收但拒绝签字；10月27日，被申请人作出《自然资源行政处罚决定书》（周自然资罚字〔2022〕第8039号），认为申请人违反了《基本农田保护条例》第十七条，其行为定性为非法占用土地，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》（2014版）第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》（2016版）的规定，被申请人对申请人作出如下处罚：对申请人非法占用的1350平方米基本农田按30元/m² 的标准处罚款，计罚人民币肆万零伍佰元整（￥40500元）；限期拆除在非法占用的1350平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。该《自然资源行政处罚决定书》被申请人采取委托送达的方式由某村书记毕某某代收送达申请人。

以上查明的事实有下列证据证明：申请人提交的《行政复议申请书》及《自然资源行政处罚决定书》（周自然资罚字〔2022〕第8039号）等材料；被申请人提交的《行政复议答复书》和周自然资罚字〔2022〕第8039号行政处罚案件材料、《关于牛某某非法占地案适用法律条款的情况说明》、《牛某某违法违规用地案有关法律法规政策规定》、《行政处罚自由裁量基准情况说明》等材料。

本机关认为：《自然资源行政处罚办法》第五条规定：“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”被申请人有依法处理该案的法定职责。

《自然资源行政处罚办法》第三十二条规定：“自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案中，被申请人接到举报线索后，经过立案、调查、法制审核、集体讨论、处罚事先告知等程序，最后作出《自然资源行政处罚决定书》（周自然资罚字〔2022〕第8039号），作出决定的期限超过上述规定，程序违法。

根据被申请人提交的证据材料和依据，被申请人依据相关规定作出的案涉《自然资源行政处罚决定书》（周自然资罚字〔2022〕第8039号），认定事实不清、证据不足。

本案中，被申请人在给申请人的法律文书送达程序上，实际采用的是留置送达或委托送达的方式，在送达方式上有不符合法律要素的形式要件，但对申请人的实质权利不产生实际影响，在此，本机关将此瑕疵予以指出，希望被申请人在执法过程加以改进。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，本机关决定如下：

撤销被申请人淄博市周村区自然资源局于2022年10月27日作出的《自然资源行政处罚决定书》（周自然资罚字〔2022〕第8039号），责令被申请人在法定期限内依法处理。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。  

                                    淄博市周村区人民政府

                                                                    2023年2月13日