围绕制度创新这一课题，我们从企业产权制度改革、社会保障体系建设、土地资产管理与经营、转变政府职能四个方面进行了深入的调查研究，并提出了推进制度创新的一些建议和措施。现报告如下：

    一、进一步深化企业产权制度改革，增强企业发展的活力

    产权制度改革是企业改革的核心。 自1994年以来，我区采取股份制、股份合作制、破产、兼并、重组、拍卖等多种形式，先后对乡镇企业、村办企业、区属工业和商贸流通企业进行了产权制度改革，初步形成了企业内部职工、社会自然人、外商投资等多元化的持股格局，转换了企业经营机制，调动了企业抓投入、上项目的积极性，培植了宏信化工、嘉周热电、鲁宝冶金、李家集团等一批持续发展、运作规范的股份公司，促进了我区经济持续快速发展。但当前来看，仍然存在着一些问题和不足，主要表现在：一是有些改制企业机制转换不到位。传统的经营管理体制、利益分配形式及思维模式仍在延续，没有实质性的变化，企业内在的活力没有激发出来；二是部分改制企业股权设置和股本结构不合理。主要是平均持股现象比较突出，有些企业经营者持股比例偏小，不利于最大限度地调动经营者的积极性和创造性；三是部分企业改制手续不完备，改制不彻底，影响了企业的发展；四是部分企业尚未改制，公有资产不清晰，产权关系不直接，发展活力不足；五是有些企业严重资不抵债，拖欠职工“两金”严重，处于停产或半停产状态。

    针对我区企业产权制度改革的现状，下一步改革总体思路应是按照省、市的要求，坚持“积极稳妥、先急后缓、多管齐下、彻底改制”的原则，继续深化企业产权制度改革，加快推进“二次改制”，促进企业持续快速健康发展。重点抓好以下几点：

    （一）切实加强组织领导，确保“二次改制”顺利推进。“二次改制”既是对以前改制的再完善、再规范，又是对体制机制的再创新。为使这次改制顺利推进并取得显著成效，建议成立区“二次改制”领导小组，由区体改部门及相关部门为成员，集中时间、集中力量，对区属工商企业逐个进行全面的调查摸底，在此基础上研究制定“二次改制”的实施方案，对改制的任务目标进行细化分解，排出拟改制的形式、完成时间、责任部门和责任人。

    （二）因企制宜，分类推进。坚持一切从实际出发，根据企业不同情况实行一企一策，分类推进。一是对已改制的企业，重点引导企业按照“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求，加强制度建设。特别是要完善以股东会、董事会、监事会和经理层为主要内容的法人治理结构，下大力气解决企业组织结构不健全的问题。通过建立“三会一层”的企业治理体系，明确划分相互间的权力、责任和利益，形成各负其责、协调运转的有效制衡机制。二是对改制不到位、不规范的企业，坚持缺什么补什么的原则，完善各种手续，实现规范化运作。对产权不清的，重新清产核资。三是对资产质量差、严重资不抵债的企业，采取兼并、重组、破产、拍卖等形式，使企业甩掉包袱，轻装上阵。四是对尚未改制的企业按照改制程序彻底改制。

    （三）建立完善的市场运作和监督管理机制。一是理清思路，制定政策。充分吸收国家、省、市最新出台的有关政策规定，参照外地先进地区的成功经验，重点在理顺劳动关系、转换职工身份、妥善处理债权债务、降低改革成本等方面制定出台统一的政策。对已改制企业的土地资产，当时已剥离的，按照先审计、再评估的原则，进行重新处置。二是成立产权交易所。对改制企业的产权、土地资产、房屋资产等，通过产权交易所在市场上公开出售或拍卖，建立企业股权与国内外各方需求的联系渠道。三是进一步完善公有资产监督管理机制。建立权利、义务、责任相统一，管人、管事、管资产相结合的新型公有资产管理体制，明确公有资产出资人地位，实现政企分开、所有权和经营权分离，确保实现公有资产保值增值。四是成立改制企业的监管机构。企业改制后，能否规范运作事关企业今后的长远发展，事关职工合法权益的有力维护。为此，由区体改办牵头，组织有关部门参与成立监管机构，负责监督改制企业的规范运作。

    二、建立健全社会保障体系，努力维护社会稳定

    近年来，我区以实现“两个确保”为目标，先后建立了企业养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、农村养老保险、最低生活基本保障等社会保障制度，初步构筑起了有效的社会保障体系。截止2002年底，全区企业养老保险参保22224人，机关事业单位参保8333人，失业保险参保20546人，农村养老保险参保1.6万人，社会化发放率达到100％；“统帐结合”的新型基本医疗保险制度初步建立，参保人数达9838人；弱势群体生活保障扎实推进，城市低保对象3598户8364人，农村低保对象623户1205人；妥善解决企业失业职工再就业，城镇登记失业率始终控制在3.5%以内，保持了全区就业局势的稳定。
当前，我区社会保障工作主要面临以下困难和问题：一是社会保险覆盖面小、实施范围窄。我区各项社会保险主要集中在区属企业中，相当一部分民营企业、个体私营企业和广大农村劳动者还没有建立社会保险制度，造成社会化程度低，保障功能差。二是社会保险费征缴困难。突出的是欠费企业集中，数额较大，保险资金收不敷支的矛盾在短期内难有大的改观。 三是由于下岗职工的劳动关系没有理顺，企业拖欠职工工资、养老保险金等劳资纠纷、侵权案件及由此引起的集体上访时有发生。四是农村低保政策落实困难。

    建立健全与经济发展相适应的社会保障体系，既是全面建设小康社会的重要内容，也是保持社会稳定的根本所在。结合我区实际，下一步我区社会保障体系建设应继续强化措施，依靠社会各方面力量，努力实现社会保障工作有序运转。

    （一）实行社会保障联动工作机制，加大征缴清欠力度。保险金收缴不足是制约我区社会保障事业发展的重要因素。下一步，必须采取强硬的措施，综合运用行政、法律、经济等手段强化征缴，做到应收尽收。劳动保障部门成立稽查大队，加大执法力度，对欠费企业可以拍卖其闲置资产用于清缴欠费，企业自身不得参与评先评优，有关部门降低其信誉等级，企业法人不能评选劳动模范和获得各种荣誉称号，对已获得的荣誉称号，建议有关部门予以取消并不得兑现各种奖励，对违反劳动法律、法规情节严重的单位予以曝光。同时，结合我区实行的区领导挂包重点项目制度，把社会保险费的征缴清欠同时列入挂包内容，对欠费企业进行监督。

    （二）积极扩大社会保险的覆盖面。近年来，我区民营企业、私营企业发展迅速，将其纳入社会统筹范围，既是社会保险改革的需要，也是广大职工的迫切要求，更是解决目前社会保险基金总量不足的有效措施。按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定，区劳动保障部门对全区应纳入社会保险的企业要进行全面调查摸底，把各种经济组织的用工统一纳入社会保险范围，对拒不登记的严格按照有关规定进行处罚。为调动企业参保的积极性，对新建的企业或项目，今后要将是否参加养老保险社会统筹作为兑现我区招商引资优惠政策和鼓励企业发展有关政策的主要条件之一。可以按照先纳入后规范的原则，对个体从业人员、私营企业参保人员给予适当降低比例的优惠，以后可再根据具体情况予以调整。强化各镇、街道办事处劳动保障中心的作用，组织辖区内用工单位从业人员积极参与社会保险，实现社会保险覆盖面的不断扩大。

    （三）拓宽就业渠道，努力实现社会充分就业。下一步应以落实就业再就业目标责任制为总抓手，以公益性岗位的开发为突破口，整体推动就业再就业工作的开展。加强劳务市场建设，健全和完善就业服务体系，在全面清理不具资格职业介绍所的基础上，建立统一规范的职业介绍中心，为就业再就业人员提供社会保障事务代理的“一站式”服务。认真贯彻落实国家、省、市关于鼓励再就业的一系列政策措施，兑现对提供新就业岗位和吸纳下岗职工的服务业和企业的扶持政策。鼓励引导下岗失业人员转变就业观念，采取灵活多样的形式，支持自谋职业、自主创业。

    三、加强土地资产的管理与经营，为经济发展提供强有力的保障

    近年来，我区积极探索实践土地使用制度改革，全面推进土地市场的发展和规范，对改善投资环境、推动经济可持续发展起到了积极的作用。通过盘活企业土地资产、有效运用土地政策等，先后办理土地抵押46宗，面积2400亩，为企业注入资金3.6亿元。成立了土地储备中心，大力推行土地使用权招标拍卖，并根据城市发展的需要，积极实行“退二进三”，增加了政府土地收益。在政府垄断一级土地市场的同时，放开搞活土地二、三级市场，通过土地产权登记管理，规范土地市场秩序，建立并完善了土地交易平台，促进了土地资源的市场化配置水平。但当前我区土地资产经营与管理仍然存在以下问题和不足：一是对土地资产经营的认识还不到位。许多集体土地所有者、使用者传统用地观念占主导地位，认为土地是自己的资产，擅自转让出租土地使用权、改变土地用途、自行开发或联合开发商品房对外出售，牟取巨额非法利益；二是土地市场发育不完善，土地经营不规范。主要是对原划拨土地擅自转让、出租、抵押等非法交易行为管理不到位，违法占地、用地现象时有发生，土地“隐形”交易等问题还没有从根本上解决，致使政府土地收益流失；三是有些地段较好的企业在自行招商过程中，由于对土地政策了解不够，在谈判中处于不利地位，使土地资产得不到显现，而地段偏僻的企业，盘活土地资产难度又较大，土地的效能没有得到充分发挥。

    土地是国家的宝贵资源，是政府的重要资产。为加强土地资产的经营与管理，全面做好以地生财、以地活企、以地兴城的文章，突出抓好以下几点：

    （一）进一步完善土地储备制度。土地储备制度是实现政府对土地一级市场高度垄断的重要手段，也是政府管理土地资产、增加土地收益的有效途径。建议按照“统一规划、统一征用、统一储备、统一配置、统一管理”的要求，完善“一个渠道进，一个池子蓄，一个口子出”的土地经营管理模式，通过依法征用、收回、收购等途径，确保政府掌握土地供应的控制权。今后凡是区内需盘活、调整的国有土地和新增用地，一律纳入政府土地储备，由区土地储备中心把城镇闲置、低效利用的土地，破产、倒闭企业原划拨土地，以及城市规划的建设用地依法进行收购储备，先行搞好前期开发后再投放市场，提高土地附加值，实现土地收益的最大化。

    （二）建立健全土地使用权招标、拍卖制度。实行土地使用权招标拍卖，是优化资源配置、实现土地资产最佳效益的重要前提。建议在严格控制建设用地总量、理顺土地供求关系的同时，减少协议出让土地使用权的方式，积极通过招标拍卖等方式向社会供应土地。除涉及国家安全和保密要求的外，所有土地供应都必须向社会公开。对商业、旅游、娱乐、经营性房地产开发等项目用地，在供地计划公布后，同一宗地有两个以上用地者的，必须依法公开招标拍卖，形成土地市场竞争机制和价格形成机制。

    （三）探讨租让结合的土地有偿使用新模式。租让结合就是对一宗地上的建筑物，可以根据其用途不同，分别实行出让、租赁方式供地的一种土地有偿使用形式。我区目前开发较多的沿街商住、商办综合楼等，同时具有商业、居住等两种以上用途。采取租让方式，就是居住用地按出让方式进行分摊评估，经商用地按租赁方式进行分摊评估，这样既减轻了居住者、经营者的经济负担，又保障了他们不同的合法权益，有利于激活城市土地流转。

    （四）加强对改制企业的土地资产管理。对企业改制过程中涉及的土地使用权的处置，可根据企业的实际情况和改制的不同形式，分别采取出让、租赁、作价出资、作价入股等方式依法处置。对于企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司、股份合作制以及企业兼并、合资、合作、租赁经营等涉及的原划拨土地的，可通过补办出让手续，向政府交纳出让金后，取得出让土地使用权，也可继续保留原划拨形式，但必须完善租赁合同；企业出售涉及的划拨土地使用权，应当从企业总资产中剥离，以出让或租赁方式处置；破产企业涉及的划拨土地使用权，应以出让方式处置，收取的土地使用权出让金，优先用于安置破产企业职工、清缴职工养老保险费。

    四、创新政府管理体制，加快政府职能转变

    转变政府职能是我国的一项重要战略部署，是建立健全社会主义市场体制、促进经济社会发展的迫切要求，也是经济体制改革全面深入的必然要求。近年来，我区紧紧围绕加快转变政府职能，大力推进政府机构改革和行政审批制度改革，优化发展环境、提高服务质量和效率，做了大量工作，取得了明显成效。但是，随着经济体制改革的不断深入，市场化程度的不断提高，政府行政行为与市场经济发展不适应的问题仍然比较突出，政府职能还没有实现根本性转变，政府缺位、错位与越位的现象仍然存在；审批程序复杂，透明度低，环节多，时限长；有的部门服务意识不强，工作效率不高，承诺不兑现；乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查现象时有发生，税费标准不明确，规范有序、公平竞争、高效服务的发展环境还没有真正形成。为此，提出以下建议：

    （一）充分认识行政管理体制改革的方向。转变政府职能，首要的是改革政府行政管理体制，正确把握政府定位，做到有所为有所不为，真正使政府的职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，转变到为经济社会的健康发展营造良好的环境上来。具体来讲，政府管理创新要从以下四个方面努力：一是确立从权力本位到责任本位的价值观念，努力建设责任政府；二是转变从全能政府到服务政府的职能定位，努力建设服务政府；三是改进从“暗箱操作”到公开透明的管理方式，努力建设透明政府；四是形成从行政命令到依法应对的法治环境，努力建设法治政府。

    （二）深化改革行政审批制度。改革行政审批制度作为转变政府职能的关键，是最深刻、最彻底的改革，必须把这项改革作为转变政府职能的大事来抓。按照“合理、效能、责任、监督”的原则，对现有行政审批事项再进行一次彻底的清理，凡是国家和省、市明令取消的审批事项一律取消；上级没有明确规定，但明显不符合政企分开和政事分开原则、妨碍公平竞争的行政审批事项，也应坚决取消；凡是可以用市场机制代替的行政审批，都要通过市场机制运作；确需保留的行政审批项目，应规范操作、简化程序、公开透明、明确责任，提高审批效能。当前应全力抓好行政审批服务中心的高效运作，为企业发展和外来投资者提供高效快捷的服务。

    （三）积极推行政务公开和服务承诺制度。政务公开是市场经济发展的客观要求，也是提高行政效率、促进廉政建设的有效形式，必须深入持久地推进和完善。应进一步提高政府在行政过程中的民主化和透明度，对重大决策事项，尤其是对涉及群众利益的“热点”、“难点”问题或决策，充分吸纳群众参与讨论，收集群众的建议，接受群众的监督。决策后形成的政策、规章及其他规范性文件，通过适当形式向社会公布。认真落实服务承诺制度，各级、各部门向社会和群众公开作出的承诺，必须认真兑现，取信于民。

    （四）建立健全行之有效的行政监察制度。认真贯彻落实全市优化经济发展环境大会精神，按照市委、市政府《关于机关效能建设的若干规定》、《关于公务人员职务（岗位）过错责任追究的办法》及《淄博市经济环境和机关效能监察投诉中心工作规则》的要求，建立健全我区行政效能监察机构及惩处的办法和制度。区纪检监察部门应定期组织外来投资者、企业代表和社会各界人士对政府部门履行职责、依法行政、工作效率、服务质量和廉洁勤政的情况进行评议，评议结果向全社会公布。加大对评议结果的运用力度，特别是对评议差的单位坚决落实末位淘汰制度，以此促进政府机关服务质量和效率的不断提高。

(制度创新联合调研组)